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谁废除了不平等条约?
作者:信力建
 
 

近代以来,最能激起强烈民族情绪的莫过于“不平等条约”一词。不平等条约对中国主权的侵害主要表现在领事裁判权、协定关税、片面最惠国待遇、租界,以及在中国领土驻扎军警、设置邮政及电报局等方面。


  解除不平等条约有两种途径,一种是修约,一种是废约。作为革命性政党,国共两党都曾提出“反对废约”的口号,主张单方面废除不平等条约。北洋政府则一直采取“修约”方针,主张在不破坏国际关系的前提下,逐渐取消既有条约中的不平等条款,达到双方互利互惠。北伐前后,“反帝废约”成为国民党指责北洋政府投降卖国、构建自己统治合法性的重要依据。随着国共两党相继成立统治全国的中央政府,“废约”路线逐渐成为官方叙事,北洋政府的修约成果被埋没。其实,“修约”是国际关系中的常规做法,“废约”虽可见一时之功,却容易伤及自身。南京国民政府成为民国中央政府后,实际上并未断然废除不平等条约,而是继续与各国进行“修约”交涉。经过北洋政府和国民政府的连续努力,截至抗战胜利,中国已成功终结列强强加给中国的不平等条约,同时还保持了比较良好的国际关系。


  一、北洋政府“收回国权”的努力及成果(1912~1928)


  民国肇造不久,国务会议议决:“嗣后对满清遗留之各不平等条约不得延续,亦不得再订相似条约”。北洋政府坚持通过外交途径解决不平等条约。其基本策略可以概括为两个方面:一方面,积极与列强交涉修改条约,废止不平等条款;另一方面,积极与原无约国签订互惠的平等条约,对列强形成舆论和道义压力。1914年,欧洲爆发了第一次世界大战,列强在华特权链条随之松动。北洋政府抓住有利时机,展开“收回国权”运动,成就斐然。第一次世界大战以后,北洋政府在很大程度上掌握了“修约”的主动权,在外交谈判中,开始采取“到期修约,期满作废”较强硬策略。


  1,第一个平等条约


  北洋政府与无约国谈判订约时,已不愿再给予领事裁判、协定关税等特权,即使谈判不成也不愿迁就。清末民初,国人侨居中南美者颇多,当时中国政府多商请美国驻使代为保护中国侨民。为保护中国侨民,1914年议员伍朝枢吁请袁世凯政府“请与亚欧美无约国速订条约,派设公使、领事”。1915年,北洋政府与古巴进行订约谈判。古巴提出禁止华工入境,并与各国一样享有领事裁判权等要求,北洋政府不肯让步,双方谈判终无结果。


  1915年北洋政府与智利签订《中华智利通好条约》,被史家誉为中国近代中国第一个平等条约。按该条约,两国互享最惠国待遇,且没有明文给予领事裁判权。其实,北洋政府与智利订约是采取了浑括主义。当时领事裁判权本来默认包含在最惠国待遇之内,只是在时机较为有利时,北洋政府拒绝如此承认,以此维护国家利益。


  从中智条约中,不难发现北洋政府维护国家权益之被动和艰难。1915年,日本乘列强忙于欧战,无暇东顾之际,向袁世凯提出图谋霸占中国的“二十一条”,并要求袁世凯保密。袁世凯一面同日本交涉,一面将日本要求条件向报界透露,希望借英美抗衡日本。在美国的严厉追问及各方压力下,日本被迫放弃了一些要求。但日本向中国发出最后通牒,北洋政府仍被迫签署了一些不平等条约,这些条约在民国四年签订,被称作《中日民四条约》(通常仍称为“二十一条”)。


  1914年4月,瑞士向中国表示立约意愿。外交部认为,瑞士为中立国,是国际会议和国际公务之地,“若与立约设使,于外交上或有裨益”。于是两国展开订约谈判。中方深知给予领事裁判权为既有通例,瑞士必不肯独异于各国,故欲仿效《中华智利通好条约》,仍采浑括之法。谈判的最终结果,两国于1918年签署《中华瑞士通好条约》,该约正文平等互惠,与《中华智利通好条约》的内容大体相同,唯在附件做一声明,保障瑞士享有协定关税、领事裁判权。但也加了一条“俟中国将来司法制度改良有效时,瑞士即与他缔约国同弃其在中国之领事裁判权”。《中华瑞士通好条约》常被视作中国最后一个“不平等条约”。


  2,第一次世界大战:中国独立参与国际事务的开端


  1914年,第一次世界大战在欧洲爆发。中国是否参战,当时国内争论很大,如孙中山即反对参战。随着战争形势的明朗,北洋政府决定主动介入战事,以收回德、奥在中国的特权,并借以提升国际地位,谋求与列强交涉修改不平等条约。1917年8月14日,中国对德、奥宣战,加入协约国。北洋政府《宣战报告》云,“所有以前我国与德、奥两国订立之条约,及其它国际条款、国际协议属中德、中奥之关系者,悉依据国际公法及惯例,一律废止”。协约国则表示,愿意缓付庚子赔款五年,同意中国增加关税,允许中国军队进驻天津、大沽间的中立区域。北洋政府随即颁布一系列法令,实施没收德国政府在华公产、收管和清理德侨在华私产、勒令德华银行停业、冻结德国发行中国债票之还本付息、收容德国军人为俘虏、遣送德侨归国等战时措施。


  北洋政府并未派兵直接参战,而是向欧洲战场派遣了以14万北方农民为主的20万中国劳工,以满足协约国西线战场的人力资源需求。这些劳工主要从事挖战壕、筑工事等战地后勤工作。据统计,在这场战争中,中国至少有数千劳工牺牲在欧洲战场,数万劳工再也没能踏上故乡的土地。中国劳工的流血和牺牲换来了中国以战胜国的身份参加巴黎和会。学者张勇进认为,北洋政府参加巴黎和会,是中国加入国际社会的开端。正是在这一时期,北洋政府展开外交攻势,积极与各国签订新约,并参与战后秩序重建,使中国以积极的姿态迈入国际舞台。


  为解除与列强签订的不平等条约,北洋政府对不同国家采取了不同的策略。对战败国(德、奥),要求废除旧约,改订平等新约;对协约国,要求修正不平等条约;对无约国及新成立诸国,坚持订立平等条约。


  对战败国(德、奥)——废除旧约,重订平等新约


  1919年初的巴黎和会上,中国代表团对德奥提出废止旧约、缔结平等商约、撤销领事裁判权、关税自由、收回租界、赔偿损失等要求,这些要求多被采纳。如协约国对德《凡尔赛和约》有关中德条款规定,德国脱离《辛丑条约》、放弃“中国新税则协议”、放弃在华战德侨德产损失赔偿、归还天津和汉口租界、归还掳掠之天文仪器等。唯山东条款被媒体披露后,引发国人强烈不满,爆发五四运动。6月28日,北洋政府因保留山东条款,没有签署《凡尔赛和约》。不签和约并不意味着贫弱的中国就能维护自己的利益,它的意义是多重的。其一,中德在法律上仍处于战争状态,其二,德国在华利益在法律上并未收回,仍属德国,其三,德国在华利益可能会被转移给协约国诸列强,如意大利就曾要求继承天津奥租界。为维护中国利益,北洋政府另辟蹊径,私底下与德国展开外交接触,谋求与德国单独签约。


  1919年8月2日,北京国会参、众两院通过终止对德战争状态。9月15日,徐世昌颁布大总统令,宣布对德战事终止。10月,陆征祥派外交部参事赴柏林,中德展开实质性接触。经漫长的讨价还价,中德两国于1921年5月20日达成《中德协约》。该约对中国极为有利,它不仅使中国获得了《凡尔赛和约》的所有利益,避免了不利条款,还完全废止了德国的领事裁判权、收复关税主权,同时,中国还获得了协约国所放弃的战争赔偿。据相关材料,中国所得德国之战争赔偿总额达8400万元,连同宣战期间所捕获之德国船只、收回之德国租借利益、停付之庚子赔款,中国从德国共取得2.5亿元的赔偿和利益。《中德协约》不仅是中国近现代第一个平等“新约”,而且是截至目前第一例,也是唯一一例中国以战胜国身份取得战事赔偿。


  关于山东问题,德国在协约中声明,“因战事及和约已抛弃山东权利,故失去归还中国之能力”。此说法对中国强调山东主权颇为有利。1922年华盛顿会议期间,通过美国的积极斡旋,中日签订《解决山东问题悬案条约》。条约规定:日本将胶济铁路租借地归还中国、从山东撤出所有军队、青岛海关并入中国海关、胶济铁路及其所有财产移交中国;中国则开放当地为商埠,并提供日本侨民在当地的一些局部权益。


  德国之所以愿意单独与中国进行谈判,是因为德国亦对《凡尔赛和约》不满。中国虽然贫弱,手中却也掌握着一些有利的谈判筹码,如手中握有大批收管的德产、德国急于恢复在华通商等。《中德协约》是一个互惠的平等条约,德国虽然付出了赔偿,德国却得以迅速重返中国市场,德华银行亦重新开业,使战时损失降到最低。尤其是德国放弃在华特权,赢得了中国人的好感,对德国在华商业利益反而有帮助。如五卅以后,国人抵制英货,而德国商行则得到广州政府和商家的格外优待。至1927年,德国在华商行及侨民人数均已超过1913年。同期,中国学生则大批赴德留学。中德维持着十分友好的关系,到南京国民政府时期达到高峰。九一八事变后,德国还派遣军事顾问来华,帮助中国创建现代化军队和兵工厂。


  1919年9月10日,中国签署协约国对奥《圣日尔曼和约》。《圣日尔曼和约》第241条规定:该约实行六个月内,协约国各国可要求恢复与原奥匈帝国订立之条约。外交部和约研究会认为,中奥旧约为片面之条约,与我国毫无利益,当然不可通告恢复旧约。于是,中奥之间旧约废除,两国处于平等无约国地位。1921年5月,《中德协约》签署,9月,奥国主动请求订约。经双方反复交涉,奥方接受了中方关于关税、领事待遇等问题的意见,中方则在战事赔偿与船费问题上做出妥协。1925年10月19日两国在维也纳签署《中奥通商条约》。1926年1月25日,中华民国临时执政段祺瑞批准奥约。


  《中奥通商条约》凡21款,是一部规定详密的商约,成为日后中国与各国议定新约的蓝本。中国外交家王景岐认为,该约“所定各节甚当,至以为庆”。美国外交史家波赖称,该约在法权、关税等方面都是平等的。英国外交部有司员指出,《中奥通商条约》完全互惠,相当完整地扩充了《中德协约》包含的原则。1926年9月,国际联盟第七届大会在日内瓦召开,中国代表朱兆莘在大会上发表演讲:中国久受不平等条约之害,切望旧约已满期或将满期者,重加修正,悉以中奥新约为标准。


  对协约国——要求修改条约


  北洋政府对巴黎和会的期望甚高,“原欲乘机解决我国际地位上一切根本问题”。因此,中国除向大会提交《对德奥条件说贴》外,还向大会提交了《中国代表希望条件说贴》,提出归还租借地、归还租界、撤销领事裁判权、放弃势力范围、裁撤外国邮局寄电报机关、关税自主、撤出外国军队和警察等七项要求。这是中国第一次在国际场合,公开表达对条约束缚的不满,并要求改正。


  当时国际、国内情形对中国均较为有利。国际方面,美国总统威尔逊亦在巴黎和会倡导“十四点和平原则”,谋求建立更加文明的国际秩序,提出“公正与透明之外交、撤除关税壁垒、公海自由航行、民族自决、平等对待殖民地人民、成立国联维持世界和平”等种种主张。国内方面,民国政府以战胜国身份参加巴黎和会,加之,威尔逊给中国带来“公理战胜强权”之希望,国人关注外交一时成为风潮,从官府到民间,各种外交协会、外交研究会纷纷成立。中国提出《希望条件说贴》后,说贴被列入和会议程。唯大会旨在处理协约国对战败国之事务,中国之要求被推诿给拟议成立的“国际联盟”解决。威尔逊总统在英、法两国总理面前对陆征祥和顾维钧称:俟国联成立,必极力协助中国,改良中国现时所处之国际地位,将各项不平等之待遇设法改善,危险状态设法消除,为一完全独立自主大国。然而,国联成立后,美国因内部政争并未加入国联,中国之修约诉求遂无结果。


  中国对协约国的诉求并非一无所获。法国在和会上提出,缔约各国在中国关于商标的纠纷,归各该国领事审理。中国代表施肇基辩称:战败国在中国之特权均已取消,治外法权亦在其列,嗣后订约,应以平等为原则,和约加载此款绝不赞成。中方意见经和会主席英国代表认可,各国代表亦无异议,该条得以取消。陆征祥将此事汇报给外交部:此一事例,可以窥知各国对领事裁判权之意见,日后收回领事裁判权,似可希望较易着手。于是,北洋政府国务院致电中国驻英、法、美、日、意五国公使,告知中国在巴黎和会收回德、奥领事裁判权一事,各国已无异议,“至于五国收回办法,前月曾电致陆专使,声明在五年内在旧府治筹设正式法厅及监狱,各种法典亦议于五年内订定颁行,收回法权”,要求五国公使探知各国政府对此事的意旨。驻意使馆复电称,意国“对中国感情极佳。……此事时机却似成熟,且五年时机不失操切,亦不嫌迟云云”。


  列强坚持领事裁判权的重要理由是中国法制落后,刑讯逼供,没有能力作出公正审判。北洋政府探知各国对领事裁判权之态度后,便着手加强法制建设,为收回领事裁判权做准备。首先,北洋政府加强法律和法理层面的工作,由外交、司法两部呈设“法律讨论会”。“讨论我国已编各种法规,或翻译中外法例,综核同异,互为绍介。其关系司法制度,如收回领事裁判权、会审公堂,及随时发生司法问题,均可由该会筹议办法”。其次,北洋政府进一步推动司法改革,由司法部呈准大总统《添厅计划大纲》,要求在全国广设新式法院及监狱,并订立法典。


  对无约国——坚持订立平等条约


  巴黎和会时期,北洋政府确立了完全平等的订约原则,与无约国及新成立诸国谈判立约,不再给予关税和领事裁判等特权。1919年4月27日,北洋政府颁布大总统令,“此后所有无约各国,愿与中国彼此订约者,当然以平等为原则;其脱离祖国另建新邦者,亦当然不能继承其祖国昔时条约上各种权利”。大总统令还明确规定,无约国侨民不能由有约国代为保护,且须负担国定税则与纳税等义务。“无约国人,在华居住游历,应遵守中国法令,不能由他国代为保护。……所有课税诉讼等事,应悉遵守中国法令办理。倘第三国有要求代为保护利益之事,应即根据成案一律拒绝”。


  战前,无约国人民来华,往往受有约国庇护,从而得享条约特权。战后,北洋政府明确规定,无约国侨民不可由有约国代管保护。此举不但收回循惯例丧失的诸多国权,还使无约国倍感压力,急于与中国缔结正式条约。


  中国与无约国签订的第一个平等条约为《中华玻利维亚通好条约》。订约谈判伊始,外交部指示中方代表庄璟珂谈判方针:“查无约各国愿与中国彼此订约者,当然以平等为原则,业有明令颁布,希先于玻使接洽,按照平等主义,拟定条文”。经反复磋商,玻国同意放弃领事裁判权。庄璟珂向外交部汇报说,“查各国在我中国均有领事裁判权,此次中玻条约几经磋商,幸得良果,将来收回各国领事裁判权似亦可籍此以为根据”。奉大总统令,庄璟珂与玻方代表于1919年12月签约。中玻条约创造了难能可贵的先例,为中国日后与各国谈判“订约”和“修约”奠定了坚实的基础。


在接下来的几年,北洋政府先后于1920年6月与波斯、1927年10月与芬兰、1928年5月与波兰和希腊签订平等条约。其中,与波兰、希腊两约尚未来得及换文生效,北洋政府即覆灭,南京政府重新签署并换文。此外,北洋政府还与捷克等国进行长达约10年的外交接触与谈判,到南京政府时期正式签署条约。


  3,《中俄协定》——苏联,第一个平等对华的大国?


  俄国十月革命后,苏俄曾于1919年和1920年两次发表对华宣言,表示愿意废除帝俄同中国订立的一切条约,无条件永久归还从中国夺取的一切领土。中国人因此倍感振奋,并对苏俄政权怀有好感。1924年5月31日签署《中俄解决悬案大纲》(即《中俄协定》),很多人以为,苏联履行了废除不平等条约的承诺,该协定可谓中国近代第一个平等条约。受苏联影响,中国民族主义情绪汹涌澎湃,还传入了“反帝”口号,要求与列强废约之呼声日涨。


  苏联是真心诚意要归还掠夺于中国的利益吗?这不能不从苏俄的内政外交说起。苏维埃政权成立伊始,就遇到了大麻烦。1918年,苏俄遭到英、法、加、美、日、捷、希、波等协约国集团的武装干涉,并陷入内战。为摆脱内政外交的困境,苏俄急于在东方打开缺口,频频向中国示好。1919年7月,苏俄政府眼见中国对德奥提出维护国家主权的要求,认为中国也会向其提出类似的要求,“这些对中国有利的要求,苏俄可以慷慨地予以满足,以便为自己获得一个盟友”。于是,7月25日苏俄发布第一次对华宣言,声明放弃对华不平等条约和无偿归还中东铁路一切权益,并呼吁中俄结为盟友。1920年3月,苏俄第一次对华宣言传到中国,北洋政府派遣张斯麟赴莫斯科考察,受到列宁亲自接待。9月,苏俄发表第二次对华宣言。此时苏联国内形势已经明显好转,因而该宣言虽然仍声明“以前俄国历届政府同中国订立的一切条约全部无效”,但中东路条款却后退为“另行签订使用中东铁路办法的专门条约”。1922年,中苏开始正式订约谈判。苏联的目标是获得中国承认,建立邦交,并最大限度维护其在华利益。中国的目标则是废除以前的不平等条约,并建立邦交。在谈判过程中,苏联坚定维护其通过对华不平等条约取得的利益,“数百年来中俄所订立条约何能一旦概行取消?故尚须研究”。在中苏疆界问题上,苏方唯一的让步是“不坚持江右六十四屯归俄国保有”,而对中东铁路,苏方甚至直接否认有将中东铁路无偿归还中国的条款。


  俄国十月革命后,中国能够成功收回俄国占我权益,应归功于北洋政府与地方实力派的共同努力。帝俄政权覆灭后,北洋政府即仿对德奥故事,清理帝俄在华利益。主要包括以下内容:其一,1917年12月,东北当局派兵收复中东路主权,派遣中东路总裁,在察哈尔俄租界设置警察,各地设税务机关;其二,北洋政府单方面废止《中俄蒙协定》,并于1919年11月出兵外蒙及唐努乌梁海,撤销外蒙自治(1921年,苏联红军出兵外蒙,得而复失);其三,1920年5月,新疆当局与苏俄中亚当局签署《新俄局部通商协定》,取消免税特权;其四,1920年9月,北洋政府发布大总统令,“旧俄原驻华使领等官,久失其代表国家之资格,……即日明令宣布,将现在驻华之俄国公使领事等停止待遇”,随即北洋政府便颁布法令收回俄租界、领事裁判权。其五,1922年1月,北洋政府发布大总统令,取消《伊犁条约》俄商免税权,并向俄、英商收税。这些事件收回了旧俄在华绝大部分特权,造成了中俄谈判前的既成事实,并成为中俄谈判的基础。与其说苏联主动放弃了在华特权,不如说《中俄协定》确认了中国收回国家权益的现实。


  有学者研究指出,中俄不平等条约实际并未在签订《中俄协定》后废止。根据《中俄协定》的第二条和第三条:“本协定签字之后一个月内,举行会议”,“将中国政府与前俄帝国政府所订立之一切公约、条约、协定、议定书及合同等项概行废止”。从这些条文看,苏联似乎废除了中俄所有不平等条约。但实际上是有条件废除,即必须“举行会议”,另签新约取代旧约后才可废止。显然,这为苏联继续争取在华特权留下了空间。《中俄协定》谈判过程中,北洋政府代表主张双方“签字”即时废除不平等条约,恢复两国平等地位,苏方代表却宁可谈判破裂都不肯在此要求上让步。最终,北洋政府代表提出妥协案,增加《密件议定书》后,双方才完成签约。按该秘密条款,“在新条约协议等项未经订定以前,所有以前公约、条约、协定、议定书、合同等项,概不实行”。这就是说,中俄旧约仍然有效,并未被废除,只是“不施行”而已。《中俄协定》的最终结果,仅仅是默认了北洋政府清理帝俄条约权益的成果。中苏恢复外交关系后,苏联对外仍自称是《辛丑条约》签约国,只是承诺将来会废止此约。在后来的中俄会议中,由于中苏分歧过大,实际从未达成任何新约,中苏关系也就一直处于模糊状态。


  通过大力宣传“平等对华”,苏联比任何列强都更深的介入中国内政。俄罗斯解密档案显示,1920年,威廉斯基受列宁派遣,来华执行秘密任务,包括:用一切手段加剧中国与美、日的矛盾;通过出版和宣传活动,煽动中国民众反抗外国资本家的压迫;联系中国的革命组织,并帮助中国建立游击队。同年4月,俄共又派遣魏金斯基(吴廷康)来华,密谋建党,企图操控中国的革命运动。中国社科院李玉贞研究员认为:魏金斯基的到来,使温和的社会改良主义被俄国激进的社会革命理论所取代。随着苏俄革命意识形态的输入,以及列宁“帝国主义”理论的传播,中国出现“反帝”口号。1922年7月,中共“二大”会议规定,现阶段革命任务之一是“推翻国际帝国主义的压迫,达到中华民族完全独立”。次年,中共“三大”发表宣言“打倒军阀”、“打倒国际帝国主义”。为了向北洋政府施加压力,苏俄不仅向冯玉祥提供帮助,还与广东地方政府开展外交活动,并成功说服孙中山采取“联俄容共”方针。


  孙中山与广州政府的外交政策,原本与北洋政府没有大的不同,也是主张“修约”、“国际共同开发中国”等。“联俄容共”以后,国民党在外交上开始标榜“反帝”、“废除不平等条约”,并写入国民党一大党纲。从此,“修约”和“废约”便成为两条泾渭分明的路线,水火难容。北洋政府因主张遵守既有条约,通过谈判逐步修正不平等条约,实现与列强互惠合作,并融入国际社会,被指责为“软弱无能”、“列强走狗”、“卖国贼”。中俄交涉期间,苏联不仅利用广州政府迫使北洋政府做出让步,国共两党还曾利用舆论宣传和群众运动,鼓吹承认苏联、支持俄约。


  4,英、美的对华政策


  1925年五卅惨案后,中国社会发生了翻天覆地的变化。一方面,苏俄的反帝理论和革命意识形态源源不断地输入中国,持续发酵,中国民族主义情绪不断高涨。另一方面,苏俄不仅在中国成功建党并实施有效控制,还对南方的国民党提供经济军事援助,使其迅速壮大,终成北伐之势,威胁北洋政府。这些新局面不仅深刻影响了北洋外交,使其修约立场更加强硬,也加速了列强不平等条约体系的瓦解,削弱了列强在华影响和势力。


  五卅惨案后,英国发觉中国有倒向布尔什维克的危险,在华利益受到严重威胁,开始认真检讨其对华政策。其实早在1918年,驻华公使朱尔典就向英国外交部提出,新力量正在搅拌这个半觉醒的大国,中日分歧最终必会导致冲突,英国不应继续追随日本的瓜分政策,而应联合美国实施慷慨的对华政策,如修改对华不平等条约、交还租界、逐步放弃领事裁判权等。英国外交部当时并未采纳朱尔典的意见,而是继续奉行支持日本的策略,在巴黎和会上支持日本。五四以后,朱尔典的远见得到证实,英国外交部逐渐重视和接受朱尔典的意见,调整其远东政策。1922年华盛顿会议上,中、美、英合作,朱尔典以英国专家身份参加中日山东谈判,中国成功收回在巴黎和会失去的山东主权。1925年以后,英国已感到彻底修正对华政策的紧迫性。外相张伯伦写道,“我感到我个人及外交部政策都需要有关中国政策之指导”。1926年,伦敦外交部决心从中国撤退,放弃控制中国和使用武力,谋求建立平等关系。7月,英国外交部向议会提交《变更对华政策备忘录》,并获得通过。这样一来,修约便成为英国明确的对华政策。


  美国对华政策是一贯的,建立在威尔逊总统“十四点和平原则”基础之上。其具体成果有国际联盟的建立,以及华盛顿会议所确立的“华盛顿会议体系”。1921年11月11日,美、中、英、日、法、意、荷、比、葡等国在美国首都华盛顿举行国际会议,讨论限制海军军备,以及确立战后太平洋和远东秩序问题。美国认为,中国的领土完整和主权独立,对远东安全至关重要。因此,在1922年2月6日签署的《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》(即《九国公约》)中,第一条即明确规定:“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整,给予中国完全无碍之机会,以发展并维持一有力巩固之政府”。事实上,这被理解为华盛顿会议的基本精神之一。根据华盛顿会议的有关条款,会议闭幕后,将召开关税特别会议和法权会议,以帮助中国实现关税自主、裁撤领事裁判权。


  5,北洋末期“修约”外交的新动向:到期修约,过期作废


  五卅以后,北洋政府的“修约”外交向两个方向推进。一个是根据华盛顿会议精神,与列强交涉集体修约,一个是采取各个击破的方针,与各国单独交涉修约。


  1925年6月24日,北洋政府向华会列强发出《修约照会》。照会援引国际法“情势变迁”原则,指出不平等条约是在“特种情形”下产生的,没有“充分自由之机会”讨论应共同遵守的永久原则,因此不能“继续有效”,“为对于中国公道计,为关系各方利害计,亟宜将中外条约重行修正,俾合于中国现状暨国际公理平允之原则……甚望贵国政府重念中国人民正当之愿望,对于中国政府一公平主义修正条约之提议,予以满足之答复”。北洋政府要求列强召开华盛顿会议所确定之“关税特别会议”和“法权会议”。


  1925年10月26日,关税特别会议在北京居仁堂开幕。段祺瑞致大会欢迎词,重申中国坚持“关税自主”的立场,希望会议实现《九国公约》“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”之原则。在会议上,美、意、荷、葡、丹、比等各国都同意“关税自主”是中国应有之权利,分歧的焦点集中在中国是否“应在完全关税自主之前裁撤厘金”。为争取谈判主动,中方提出了裁撤厘金的具体步骤和时间表,作为实现关税自主前的过渡方案。所谓“厘金”是一种地方税,在地方强势的民国时代,是地方税收的主要来源。事实上,厘金的存在严重损害了中外商民的利益,摧残了新兴的商品经济,即使各国不要求,也是要裁厘的。经过激烈辩论,11月19日,各国一致通过中国关税自主并裁撤厘金案:“参与本会议各国代表,议决通过下列所拟关于关税自主条款,以便连同以后协定之其他各项事件,加入本会议将来所缔条约以内:除中国外各缔约国兹承认中国有享受关税自主之权利,应允解除各该国与中国间现行条约内之关税束缚,并允许中国国定关税定率条例于1929


  年1月1日发生效力;中华民国政府声明裁撤厘金应与中国国定关税定率条例同时施行,并声明于民国18年1月1日(即1929年1月1


  日)实行裁厘”。1926年7月,关税会议宣告暂停,后因中国政局不稳,未能复开。1928年国民党北伐胜利,南京国民政府成为民国的中央政府,终于收获了关税会议的果实,厘金裁撤案亦被付诸实施。有人以为,北洋政府时期,地方主义盛行,裁撤厘金并不现实。其实厘金裁撤案设计有中央与地方税收抵补方案,补偿了地方的税收损失,因此地方并不一定会抵制裁厘。从后来的实践看,截至1931年,中国大部分地区废除了厘金,即使中央政府未能有效控制的四川省,也于1931年实现了裁厘。这似乎证明了当初厘金裁撤方案的周密性和可行性。


  1926年1月12日,法权会议在北京居仁堂开幕。法权会议旨在考察中国的法制建设情况:如果中国司法状况达到合理标准,各国便同意撤销领事裁判权。在法权会议上,各国对中国的法律条文、司法实践同时加以考察。在法律条文方面,中方向大会提交了译成英、法等各国文字的中国法律文件,还在会议期间废除及新颁布了一些法令,如废止《惩治盗匪法》,颁布《法官考绩条例》、《地方检查厅法官员缺叙补规则》、《甄拔律师委员会章程》等。在司法实践方面,各国代表分组赴全国各省参观法院监狱,先后对武汉、九江、南昌、芜湖、安庆、南京、镇江、苏州、上海、杭州、青岛、奉天、长春、哈尔滨、吉林、天津等地进行实地考察。考察完毕,各国代表回到北京向大会提交《调查法权委员会报告书》。报告书认为,中国法制尚不完善,“1924年以来,各种宪法悉行废弃”,中国遂在事实上缺少宪法,这是中国法制的一大缺陷,此外,中国刑法及相关条例也不完备,一些地方新旧法律同时适用产生不少乱象。报告书给出了改良中国司法的建议,“(1)普通人民之司法事项须归法院掌管,但法院须有确实之保障,不受行政或军政、民政机关不正当的干涉;(2)中国政府须采纳报告书提出的计划,改良现有法律、司法与监狱制度,完成及公布民法、商法、刑法第二次修正案……”。报告书的结论是:在上述各建议实行至相当程度之前,如主要部分已经实行,“关系各国应中国政府之请求,可商议渐进撤销治外法权之办法,或分区,或部分,或以其他方法,可由双方协定”。


  关税特别会议和法权会议虽有重大进展,却未能取得现时成就。北洋政府遂采“到期修约”策略,与各国单独进行修约交涉。从1926年开始,北洋政府先后与比利时、法国、日本、西班牙、英国、墨西哥、秘鲁等国交涉修约。在谈判过程中,若彼方不同意中方提出的修约条件,北洋政府动辄以“废约”相要挟。如1926年中比谈判过程中,比利时执意维持旧约,北洋政府毅然宣布废除《中比条约》,比利时不得不被迫让步,还要求无条件归还天津租界。1927年,北洋政府又宣布废止《中西条约》,“到期修约”几成“期满作废”。


  中比修约交涉过程颇能显示北洋政府的外交特色,现简述之。1926年4月16日,北洋政府依据国际法关于“情势变迁”的原则及修约条款,向比利时提出修约提议,要求同年10月条约期满后,缔结新约取代旧约。比国推诿。9月,北洋政府提出与原约大体相同的过渡时期《临时办法》,但要求比利时承认中国关税自主和相互的领土管辖权。比利时不满,表示不能承认中国之《临时办法》,扬言要将中国诉至国际法庭。11月6日,北洋政府发布《外交部对于交涉终止中比条约之宣言》,毅然单方面废止《中比条约》。北洋政府宣布废约后,比利时将中国诉至国际法庭,还要求各国联合抗议和抵制。北洋政府倍感压力。为应对此次事件,外交部专门设立了“条约研究会”,研究现行条约及筹备改订新约。条约研究会认为:此案非法律问题,而是政治问题,应提交国际联盟大会讨论;关于是否在国际法庭出庭,决定征询当时四位国际著名法学家的意见,即美国的蓝辛、德国的殳金、瑞士的莫塔、希腊的波利蒂斯。蓝辛详查文件后,认为中国可以暂缓答辩,观察比利时下一步有何举动。殳金认为,国际法庭确有受理之权,中国不能逃避,而中国并非无理由辩护,国际公法最重要原则即“情势变迁”,中国现今之情形已与1865年大不相同,此世界所公认,旧约之修改当无疑问。正当外交部征询国际法专家意见时,国际情势转为对华有利。12月18日,英国向华会列强宣布《变更对华政策建议案》,主张列强应正视中国修约之正当要求,向中国表达愿意修约的善意。美国则采取暂时观望的态度,日本允诺中国开始商议修约。见此情形,比利时见风使舵,做出让步,主动要求归还天津租界。1927年3月16日,比方将中方提出的“中比新约草案”寄交比政府请示意见。英国公使蓝普森认为:比利时完全放弃了领事裁判权和协定关税等特权,草约表面上基于完全平等与互惠的原则,但实际对比利时人民并不平等,如比利时开放全国给华人贸易和居住,比利时在华却仅限于通商口岸。新约谈判已经取得很大进展,却因武汉国民政府外交部长陈友仁的阻挠,谈判未能继续。1928年11月22日,比利时与国民政府签约于南京。

 

二、国民政府:不平等条约在中国的终结(1928~1949)


  1928年6月,北洋政府在北伐的战火下覆灭,南京国民政府取代北洋政府成为中华民国中央政府。对于高举“废约”旗帜的国民政府来说,能否在中外条约方面迅速取得进展,成为国民政府取代北洋政府合法性的重要指标。据统计,1928年下半年,国民政府就与各国签订了12个条约。其中,与美、挪、荷、英、瑞典、法等六国签署关税条约,六国承认中国关税自主,与比、意、丹、葡、西等五国签订友好通商条约,五国除承认中国关税自主外,还确定了收回领事裁判权及平等互惠签订新约的大原则。此外,中德重订新约,取消《中德协约》中“在国定税率未普通实施之前,德货入口得暂照通用税率完纳关税”一款,收回了事实上赋予德国之最惠国待遇。至此,主要列强中,除日本外,都与中国签署了关税条约。1928年,中国基本收回了关税主权。


  1,从“革命外交”重返常态外交


  在北洋政府中后期,广州政府打出“反帝废约”的革命外交旗帜,借以积累民气,凝聚人心。1924年,国民党一大将“废除不平等条约”写入党纲。1925年3月孙中山逝世,留下《总理遗嘱》,要求在最短时期内“废除不平等条约”。6月28日,国民党发表“废约”的代表性文件,即第二次《废除不平等条约宣言》。“废除与请求修改截然二事……本党兹再郑重宣言,对于不平等条约应宣布废除,不应以请求修改为搪塞之具”。1925年7月1日,广州政府正式改组为国民政府。国民政府高举“废约”旗帜,借助激昂澎湃的群众运动,于1927年收回汉口、九江英租界,此为国民政府执掌国祚前之壮举。


  北伐成功后,国民政府对外仍宣称“反帝废约”,实际在相当程度上继承了北洋政府“到期修约”的方针。四·一二清党以后,国民政府内外政策发生改变,“绝俄反共”取代了“联俄容共”,“革命外交”遂逐步调整。1928年6月14日,原北洋政府外交部核心人物之一的王正廷被任命为国民政府外交部长。他对记者谈及其外交方针时表示,“到期修改”仍将继续进行。7月7日,国民政府发布《关于废除不平等条约宣言》、《关于重订条约宣言》及《关于与各国旧约已废新约未定前所适用的临时办法七条》,并照会各国。其中,《关于重订条约宣言》明确载明:已届满期之不平等条约,当然废除,另订新约;其尚未满期者,应即以相当之手续解除,而重订之;其业已满期而新约尚未订定者,应另订适当临时办法,处理一切。显然,国民政府将继续北洋政府“到期修约”之程序。


  与北洋外交不同的是,国民政府在与列强逐个谈判修约过程中,采取了逐项收回列强在华特权的做法。如先谈判收复关税主权,再收回领事裁判权。国民政府将关税自主和增加关税收入作为当务之急,其它问题只要列强原则上承认愿意修改即可,不惜暂时作实质上的让步。这可以看作集体修约和个别修约两种策略的融合。


  2,收回关税主权


  国民政府于7月7日发表《关于重订条约宣言》后,美国率先予以响应。24日,美国国务卿凯洛格照会外交部长王正廷,同意立即就中美条约中“关于关税之规定”举行会谈,以期缔成新约。次日,中美在北平举行谈判,并于当天签署《整理中美两国关税关系之条约》,条约承认中国关税完全自主权,两国采取互惠待遇。谈判期间,美国还主动要求谈判修改其它不平等条约。此举令蒋介石大为感动,蒋介石在当天日记中叹道,“以言平等待我之民族,当以美国为嚆矢也”。


  美国的行动,促使其它国家改变了观望的态度。在接下来一年多的时间里,国民政府先后与德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞(典)、法、西、波、希、捷等十四国签订条约,日本也被迫于1930年5月16日与国民政府签署关税条约。在这些条约中,各国承认中国关税自主,放弃了协定关税,中国基本收回了关税主权。


  在极短时间内,国民政府取得了令人吃惊的外交胜利。1928年年底,蒋介石在国民党中央党部发表演讲称:“我们这次外交为中国自有外交以来未有的最好一个形势”。近年有学者却指出,国民政府“新订条约数量上的惊人业绩,是用一系列退让换来的”。以1928年11月国民政府签署之《中比友好通商条约》为例:1926年比利时与北洋政府谈判时提出,英、美、日三国任何一国放弃领事裁判权,比国即愿意放弃,北洋政府未予应允,并发布《临时办法》,在事实上收回了比国享有之领事裁判权,新约却规定半数以上国家放弃领事裁判权后,比国方可放弃。当时有学者评论道,“不订新约,中国有益无损,订新约,中国有百害而无一利,比国卖空,中国则付实利以买空”。此种情形的出现,当与国民政府之外交形势、革命外交旗帜下“废除不平等条约”的压力及外交策略有关。也许,国民政府的外交苦衷可以理解,但为了宣传的需要,不惜抨击北洋卖国,过渡宣扬自身成就,则属公然篡改历史。


  关税主权收回的最直接后果,就是中国关税收入的大幅增加。1928年,中国关税收入约为8000两,1929年达到1.15万两,1931年激增至2.46万两。经济收入的增加,有力地推荐了民国教育、文化、经济、国防事业的发展,对中国早期现代化起到了积极作用。此时,中国海关总税务司一职仍由外国人担任。宋子文重新厘定了总税务司的职能,明确总税务司只是中国政府的一个外籍雇员,并规定以后聘用洋员,仅限于技术方面,并须得财政部长之特许。关于关税税款的保管和运用,国民政府严令各海关必须将税款就近存入中央银行,以供国民政府自由支配。


  3,收回法权


  国民政府很早就开始了收回法权的努力。1929年4月27日,国民政府照会英、美、法、荷、巴西、挪威六国,要求废除领事裁判权。各国推诿,答复为:“(一)中国司法制度未臻完善;(二)通商口岸侨居制度的存在;(三)必须履行法权调查会之建议(即1926年的法权会议报告书);(四)采取逐渐递减主义”。6月4日,国民党三届二中全会通过《振刷政治决议案》,议决“于最短期内加紧废除不平等条约之工作,如撤销领事裁判权,收回租界等”。8月,国民政府再次照会各国,要求各国立即派出代表与中国磋商废除领事裁判权问题。12月28日,国民政府颁布特令,宣布将于1930年1月1日单方面废除领事裁判权:“兹为恢复吾国固有之法权起见,定自民国十九年一月一日起,凡侨居中国之外国人民,现时享有领事裁判权者,应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令、规章”。各国颇受震动,表示强烈反对。国民政府随即发表宣言弱化自己的立场,称“国民政府12月28日之命令,实系一种步骤”。英、美、法等国则发表声明,认同把1930年1


  月1日作为逐步取消领事裁判权的开始日期。在后来的交涉过程中,国民政府也取得了一些成果,如1930年2月签署《关于上海公共租界内中国法院之协定》,租界内法院组织纯依中国四级之审判,适用一切中国法律。通过互换照会即签署协议,中国收回英国镇江、厦门、威海卫租界等。但总的来说,解除领事裁判权的交涉并无实质性进展。1930年5月,国民政府宣告收回法权交涉停顿,与此同时,国民政府公布《管辖在华外国人实施细则》,定于1932年1月1日废除领事裁判权。因“九一八事变”爆发,该细则终未能“断然实行”。


  九一八事变后,国民政府全力应对日本的侵华战争。蒋介石深知,要战胜日本,必须争取列强援助,遂着力维护与英美列强的关系。收回法权问题,也因此陷入完全停顿。


  世界大战再次成为中国收回法权的契机。随着日本与美国之间矛盾的日益深化和尖锐,1941年5月上旬,国民政府外长郭泰祺与美国国务卿赫尔会晤,郭泰祺提出,希望与美国商谈中美条约问题。赫尔明确表示,美国希望中国恢复完全主权。5月31日,赫尔在给郭泰祺的复函中声明,同意于和平重现时,以谈判方式,将美国及其他各国在中国仍享有的若干特权全部放弃。1942年10月9日,美国政府主动通知宋子文和驻美大使魏道明:“美国政府准备立时与中国政府谈判,缔结规定美国政府立时放弃在华治外法权及解决有关国际问题之条约。美国政府并望在最近期内完成上述目的之草约,提交中国政府考虑”。同日,英国外交部更抢先一步,公开发表了同样的声明。1943年1月11日,中美平等新条约在华盛顿签字、中英平等新约在重庆签字,美国和英国同时放弃在华一切特权。此外,英国还放弃任用英籍臣民担任中国海关总税务司的权利,从而终结了外籍税务司制度。英美的行动使中国摆脱了“百年枷锁”。蒋介石致电罗斯福表示感谢,并向全国发表广播讲话称:“这实在是英美的政府和人民最光明最正大的举动,尤其是美国对我政府的希望完全一致,并无一点保留的要求,更为欣慰”。与此同时,延安也举行了隆重的庆祝活动,《解放日报》发表文章称,新约“确定了中国与英、美友邦的平等地位”。根据毛泽东的要求,1944年7月《解放日报》发表社论祝贺美国国庆,文章称:“我们共产党人现在所进行的工作乃是华盛顿、杰斐逊、林肯等,早已在美国进行过了的工作”,结语祝“民主的美国万岁”。


  有英美带头,其余各国纷纷与南京政府签订平等新约。截至1943年,中国与比利时、挪威、加拿大、瑞典、荷兰、法国、瑞士、丹麦、葡萄牙等九国重新立约,而日本为显示自己的公正,也将自己的在华特权移交汪伪政权。至此,列强强加在中国头上的不平等条约宣告终结。


  【参考资料】


  唐启华:《北洋修约史》


  钱泰:《中国不平等条约之缘起及其废除经过》


  李恩涵:《北伐前后的“革命外交”(1925-1931)》


  金光耀:《北洋时期的中国外交》


  吴相湘:《俄帝侵略中国史》


  唐启华:北洋外交与“凡尔赛——华盛顿体系”


  唐启华:“大国地位”的追求——二十世纪前半期中国在国际组织中的努力


  杨天宏:北洋外交与华府会议条约规定的突破


  杨天宏:北洋外交与“治外法权”的撤废


  王建伟:20世纪20年代国民党“反帝”口号评析


  王建伟:“反帝”口号与苏俄问题:1925年底的一场争论


  王建朗:北京政府修约运动简论


  熊志勇:美国崛起过程中的对外策略


  柳德军:从两次对华宣言看苏俄对华政策的实质


  李斌:北洋政府修约外交策略浅析

 

 
—— 原载: 共识网
本站刊登日期: Monday, September 10, 2012
关键词: 不平等条约
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