中国国企定位之争 – 纵览中国-China In Perspective

关于如何深化中国国有企业改革的争论，在今年国资委主任李荣融宣布退休之际，似乎达到了某种难言是非的高潮。比如是国进民退好，还是民进国退好，这个老大难的概念之争，已被央企炫目的业绩弄得扑朔迷离，无法有明确的答案。 　　当然就个人的业绩评价来说，李荣融领导中国国企、尤其直接领导的央企走过发展最为迅速7年。在这7年里，央企做大、做强、做好的战略得以实施。央企的数量由2003年的196家下降至123家，但在保值增值的管理策略之中，国有资产价值升值近7倍达20万亿元，利润和税收贡献亦迭创新高。“国企能够管好”似已被央企有好的利润，基本证明为一个成功的事实了。 　　而且这个事实，似乎还证明了某种世界观和方法论的正确，即认为不同所有制的企业本身，就企业运行管理而言，是没有什么区分的。国企未必是天生的效率低下，只要加强监管，建立起“按照企业规律办事”正确的运行机制，国企一样非常能赚钱。 　　已经卸任的李荣融先生对此深信不疑。他说过，他对国有企业做大做强的信仰和梦想，从来没有动摇过。而且被他上升到作为共产党员的政治性的道德高度上，他是“国企强则国强”的坚定信奉者。 　　七年前他上任之初，面对当时国企经营之难，甫一成立的国资委在“管好”国企，还是“卖掉”国企之中犹豫不决时，他的观点就是坚持“管好”国企。而且他还相信终有一天，在世界500强的榜单上能有50家来自中国。这个梦想的今年终于实现了（今年财富世界500强里有54家中国企业），而且是像他那样判断的主要靠中国的国有企业，虽然金融机构并非在他的麾下得以发展的。 　　假如李荣融先生不是作为国资委主任，管辖涉及到国计民生20万亿的资产。假如他只是作为个人发表这样见解，甚至只是作为个人事业的选择了管理好某个央企，他所思所想、所作所为，可以无非议的。 　　但这7年的历史证明，他管辖的中国国企和央企，已不是个人的行为和观点，而是作为国家的选择。尽管财务数据斐然，但就国企改革关涉中国经济的未来发展和市场经济制度的建设，这样单向度选择国企强大的目标，是否有点简单化了呢？而且在这个单向度的简单化过程中，唯有国企强国家才强，悄悄地把市场经济的主要词语：国民经济，变成了以国企为支撑的国家经济。这符不符合一般的市场经济的原则，是值得思考的。 　　虽然李荣融也承认7年来，央企利润和保值增值的成功，但这并不等于中国国企的改革可以完整地画上句号。对此，李荣融本身也有诸多遗憾，比如在公司治理结构上，他拟在2010年推行的董事会制度，就没有完成。 　　而这样的遗憾，似乎还不是如今对国企和央企看法的焦点。可以说国企和央企的问题焦点不是优化公司内部治理结构的技术，而是国企、尤其是央企和全社会的关系如何调整的哲学问题。因为国企和央企利益的不断增加，以至于中央政府和地方政府——即国家，从中获得了巨大的利益，并不代表全社会，尤其不代表国民从中也相应取得同步增长的利益。事实上的情况有可能还相反的。 　　比如相对国民收入等综合因素，我们老百姓用的是世界上最贵的油价，世界上最贵的通信费用；因此我们有了世界最大市值和特别能够盈利的石油公司，和世界上客户群最大、也特别能盈利的电信公司。但这有什么理由可以自豪吗？ 　　所以要深化国企改革，要谈各种不同所有制的企业在市场结构性地位，要谈我们到底是什么样的市场经济？是国民经济方向上的市场经济？还是国家经济方向上的市场经济（抑或就没有国家经济方向上的市场经济）？这就必须直面回答一些最基本的问题，即市场经济到底应该建立在什么样的原则之上？哪一种企业才是市场经济最本质的企业？ 　　即使考虑到中国改革之前，计划经济体制曾经形成了大规模国有资产。而从中国国家的性质来说，我们的立国之本是社会主义。社会主义可以有市场经济，但从来没有提出过放弃国有经济。我们也不妨看看如今国有企业大型化、央企化、集中化，是市场经济自然形成的好的企业竞争格局，还是非市场化的运行，有行政手段达成的一种国家“垄断”。 　　说到底，国家变形为企业进入市场，即使是继承了过去的遗产并且在经济利益上发扬光大了，它是好是坏？它的道德依据（正当性）是什么？市场依据是什么？它有无难以克服的道德风险和市场风险？ 　　其实所谓国企天生就有无法回避的道德风险，这就是三十年前我们为什么要改革国有计划经济体制的根本原因。只要我们的改革共识，还是坚持市场经济，完全可以说国企在正常的市场经济中，是难有盈利的正当性的。国家作为企业的实际控制人，进入商业领域，讲到底有携带行政权力、国家信用，强势与民争利的道德风险。 　　虽然从一般市场经济的原则来说，任何对投资人负责的企业，都不能不以盈利为主要和核心目标。但要盈利，国企的优势却太明显。这道理很简单，不说中石油、电网、电信这样高度垄断的企业；即使在充分竞争的行业里，像中粮这样的国企，它所具有的国家资源和国家信用，也是一般市场参与主体无法相提并论的。 　　国家二字一带上，市场其它的一般竞争者先天就矮三分。因为国家是商业竞争和交易的制度制定者，是市场运行中的裁判员。而从来没有裁判和运动员为一体的竞争，是公平的竞争。国家的企业只要是政府出面管理（国资委就是按照依法出资人的角度，以政府行为管理企业），在市场上先天地就高人一等，而这是无法限制的。这样的企业，即便有很高的效率，但只要它以国家信用和行政权力做基础，它牟取的利益即便做到企业利益最大化，做到了国家利益最大化，全社会因此付出的成本也是高昂的、无法消化的。 　　这不是出台多少条红头文件约束，就完全能解决的。尤其中国这种官本位文化的国家，国字号的各种优势事实造成没有人可以与你抗衡。这种市场竞争地位的不平等，说白了就是国家与民争利。这容易形成国有企业挣钱并不被叫好。你一进市场的个子就大，别人竞争不过你，你以国家身份赚钱，岂能被叫好？ 　　其次赚钱不好，亏钱就更不对了。因为国家看上去是各种资源的最高拥有者，但这只是名义上的。国家本身没有财富，国民经济不是国家经济。国家所有的每一分钱，都是老百姓的。这是很浅显的道理。按照最普通的经济学常识，都知道国有企业其实国家拿纳税人的钱，投资形成的企业。 　　你拿纳税人的钱进行商业行为，亏钱了，在任何一个国家都是不行的。因为税收最重要的基本性质就是强制性。国家强制从百姓那里拿钱，然后做买卖亏了，不挨骂岂非怪事情？这就是国企的经营两难，早年亏钱挨骂；现在赚大钱了，还是挨骂。这种两难，其实是我们对市场经济为何的困惑，即到底市场要以什么所有制的企业为主体？ 　　曾经为了回避这个两难，某些理论家想出了一个看似正确的观点，即所谓社会主义可以集中力量办大事。比如谈国企做大做强，谈国企要搞事关国计民生和事关国家经济命脉的企业。这是在国资委整合央企的文件里，处处可见。 　　而且国资委成立以来一直就有大规模集中央企的规划和意图。目标是在2010年达到央企家数缩减至80到100家，将央企的业务主要布局为资源、能源、冶金、汽车、重大装备和商贸等对国民经济和国家安全具有战略意义的板快上。而且以做大做强为目标，甚至量化到做不到前三，就兼并卖掉处理掉。 　　但什么行业对国民经济和国家安全具有战略意义呢？假如金融、军工算，那么被国家高度垄断，且行政手段和商业手段公开并用的烟草算不算呢？ 　　在中国，烟草行业唯一的经营者是国企，且有第二块牌子，几乎一套人马的烟草专卖局保障国企垄断。但这个行业除了暴利和对国民健康又危害之外，看不出对国民经济和国家战略有什么极高的战略意义，只看到政府借垄断国企唯利是图。两难没有解决，社会主义干大事，变成政府唯利是图，这种尴尬，岂非是所谓利益集团形成的根源？ 　　按照国资委的思路和现在已经实施的计划，做大做强国有企业，似乎是完全按照市场的一般商业逻辑。从一个微观的企业来说，做好某个企业，无可厚非。任何企业参与市场竞争都要做大做强，要赚钱。我们姑且不考虑道德风险，不按照某种哲学的思考看待这个问题，我们仅仅认为国资委管理国企是用心的，但这也面临着极大的市场风险，而且是系统化的，难以克服的。 　　比如中国的石油化工行业，基本上形成了国资委旗下的三个公司，中石油、中石化和中海油。这里不反对它垄断带来的社会问题，比如成品油价格波动的随意性，不透明性和给全社会带来的不安。 　　我们仅仅从行业性质来说，国家集中控制石油行业的所有公司，风险实在是太大，而没有转移和分散风险的可能。因为国家以国资委的身份成为这三家公司的大股东，做实际控制人，就进入了这个行业的日常风险管理，并且从商业交易的第一线就开始把风险集中到自己的手里。 　　要知道石油这个行业是高度周期化的行业，其本身在行业景气的时候，非常好，在行业低迷的时候非常困难。国际油价进入新世纪从10多美元一桶涨到最高150美元。这样大波动，中国以国家的举国体制，以商业行为面对市场波动，一旦市场波动超过企业能力，也就超过了国家能力。因为这些企业本身就像政府的一个主管部门。 　　总之，以国家之大从一开始，就介入日常的商业经营风险，是相当不明智的。因为商业风险不应该高度集中化，而应该分散化。这是普通老百姓都知道的道理，就是不能把鸡蛋放在一个篮子里。在周期性行业强的企业中，这种风险意识要特别谨慎才对的。若是市场上有不同所有者的石油企业，尽管它们有可能出现事实的垄断（石油行业的性质决定其大规模上下游一体化的经营倾向），但股东和实际控制人不是同一个人，其周期风险在一个国家是呈现分散状态的。 　　石油如此，银行也这样。国资委不管银行，但中国的财政部几乎是所有中国最大银行的实际控制人和绝对大股东。上市的工、建、中、农、交，财政部实际控制了超过70%的股份，银行业也是周期性很强的行业。好的时候非常好，不行的时候要垮的。这从美国的金融危机很容易看得的出来。但美国政府因为平时不参与银行的具体经营，所以还能够作为最终贷款人出现。中国怎么办？ 　　若是将来中国的银行出现系统风险，一个大股东财政部应该救谁？这里就不算同一大股东事实还形成了关联交易、同业竞争等，这些都是对投资人的不负责和对市场充分竞争的所有主体的不尊敬的事实。 　　总之，这些行业的垄断，事实上已经造成了石油资源和金融性风险单一集中在国家身上。国资委、财政部拿纳税人的钱，把经营盈利角度的风险，和国家信用应该在市场出现非理性系统风险时，才能谨慎出手的责任混为一体，不仅不具备道德性，而且降低了国家的高度和处理问题的能力。这对国民经济有百害而无一利。 　　深化中国国有企业的改革，实际上已经到了破除国有企业能够管好的迷信的阶段。 　　如何深化国企的改革，和管理出国企的效益，有很大的不同。前者要求在深化国企改革的过程之中，国家要建立平等主体的有充分竞争的市场环境。这个环境的建设，大部分情况下都需要国家的企业退出来的。因为国家不退出市场，就不能公正地对待参与市场竞争的经济利益体，也就没有任何正常、自由和平等的商业交易。 　　但由于历史的原因中国国有企业，国有控股的企业数量多，资产规模庞大，我们已经无法简单以卖了之，还市场一个公平。如何在这里做退出？的确考验中国宏观管理经济的能力。因为这样的深化改革，是需要创新的。而且既慢不得，又快不得。慢了，系统性风险越积越大——比如政府唯利是图（唯GDP论，不过是其翻版）影响公信力；比如央企的高额利润和全社会的利益无关，甚至侵害社会利益，都是系统的风险。近年来国进民退的焦虑始终挥之不去，原因就是我们对国企的改革慢了！而快了，路径不清摸石头过河之中，层出不穷、花样百出的国有资产流失，就难以克服。 　　在这样的难题交织中，我们唯一能够选择的突破口，或许就是调整好国企和全社会的关系，把国企的行政角色彻底改掉，逐渐将国企的国家控制，改变成公众控制，即把国有企业叫成国民企业，虽然都可以简称为国企，但是国有企业，还是国民企业，是有天壤之别的。 　　把本来就是全民财产的“国企”，改造成为股权分散的老百姓的“国企”。在这个过程之中，如何管好全民的国企就不再是国家以一己之力，找一个依法出资人，管理国民的财富。而是按照市场经济逻辑组建的公众公司自己在运行。 　　这种企业的运行，产权清晰简单、投资主体分散多元，不仅完全符合现代公司治理结构，也不在市场上高人一等可以兼做某种行政的裁判。最为重要的是，在这个过程之中，中国国企将将不再是各级政府的下属，不再有任何行政的角色。它对社会的责任就是企业的社会责任，而不再有任何政府和企业角色不清的混淆。但在这种顺理成章的改革中，也许有人会认为在此过程中，政府需要放弃给它赚钱的机器，这可能是比较艰难。谁会拱手放弃自己的利益呢？ 　　但这需要正名，就像中国经济最早的改革是为市场经济正名一样。我们现在也搞一次新的正名活动，重新树立一个国家的经济活动，是国民经济活动，而不所谓政府的国家经济活动。这样正名的结果，要从原则证明不是政府放弃了给它赚钱的机器，而是国民重新拥有了自己的财富。 　　先不说目前的国有企业如何，我们先从公开地称呼老百姓的企业开始正名。对于老百姓的企业，中国从来就不说民有企业，而只说民营企业开始正名。一个“有”字和一个“营”字的差别，其实是巨大的。即便不考虑各种政治观点和经济学理论，就论一般的汉语常识，都知道“有”才意味着是自己的；而“营”最多意味你管理，你经营，是否是你所有？那可不一定呢！ 　　改革三十年来，关于老百姓经商，经历了从小到大，从草根到宪法承认的过程。可是国有、民营一样都是企业，都是市场的行为主体，却有着“有”和“营”，两种不同的公开称呼。这不仅离企业主体都应该国民待遇的理想很远，而且还表明在我们这个古老的国度，对名不正言不顺传统很在乎的文化，大家习焉不察、从上到下地都认为，民只能“营”而似乎不能“有”。在这样的习惯和社会风气中，想一步到位把国有企业变成国民企业，是不太可能的。 　　但吊诡的是，改革前早期属于国家的企业，都叫国营企业。改革一启动，才发现这不对。因为按照市场经济的基本原，产权要清晰，而这样的称呼，据说造成了所有者缺失，以至于产权不能界定是谁的。于是乎“国有”的称呼便应运而生。叫“国有”了，可这并非是想说国不能“营”了，而是想特别清楚界定并强调这是“国有”的——大有非国之他方不能染指之意味和作用，仿佛如此国便能更好地“营”，“营”得有秩序井然。而事实上这种好、这种秩序，只保护了在国有企业垄断地方，才有高利润，却绝不能说是国有企业经营如何了得。 　　而老百姓经商，最早叫个体户，后来他们弄大了，叫民营企业。这个称呼改革至今没有人提过有什么不妥的。社会舆论、专家理论乃至政治导向，都无疑义。也许应该如此，民是只能营的，而似乎不能有，即使你写进了宪法，也要受点不同的待遇。那就是在叫你时，给你的名字里，提醒你：私有就有某种罪感。这有辩论余地吗？私有即自私之有，满含道德风险而天经地义，有什么可以反驳的？ 　　可见如何建立民有的制度环境和现实语境，变“民营”为“民有”，就如同变“国营”为“国有”一样，最终达到变国有为国民之有，将会是相当漫长的历程。因为从上到下，从精英到草根，政府到民间，我们都还停留在民只能“营”，而不能“有”的惯性里。 　　如此这般可以说，以前的改革需要克服意识形态里“姓社”还是“姓资”的观念，但现在要针对的“姓国家”，还是“姓国民”。深化国有企业的改革，若不是朝这个方向，不是明确国民经济下的国民财富，再强大国企也毫无意义。