總統的憲法地位 – 纵览中国-China In Perspective

時間：民國104年4月13日下午 地點：立法院群賢樓9樓大禮堂   討論議題： 一、擴大人民之政治參與，厚實政府之民意基礎，論國家民主化與投票年齡關係等相關機制； 二、從恢復「行政院院長任命須經立法院同意」、「副署權」與避免總統濫用「解散國會權」，談總統、行政院與立法院互動機制之調和； 三、從「內閣制」做為台灣政治朝野互動僵局之可能解決方案，談官員得由立法委員兼任，以強化施政民意基礎，促進行政與立法之政治協調   主席、各位委員。方才李俊俋委員提到，我們在進行修憲而重新思考我們的憲政選擇時，總統要不要繼續直選？ 本人方才已經闡述過，總統直選現今已是無法逆轉的制度，因為我們的人民已經非常習慣或enjoy（享受）一人一票選總統，在國民主權的實現中，從總統身上滿足了他對於做為國家主權者的想像。同時，台灣總統民選制度對於香港民主化及中國民主化有一個號召的作用。我認為我們對於華人世界的民主化有責任。 在總統直選的前提下，過去的憲政文化在這個路徑的倚賴之下，讓總統權責相符。而現在的問題是我們選出的總統如何作成決策，對此我們往往不是很清楚。媒體的報導是：馬英九總統的決策就是在總統的小辦公室裡。我覺得這是不恰當的，我們應該讓一般直選的總統必須要有實現其權力的設計，我們不用擔心擴權，因為剛才有很多先進提到，現行有很多機制，包括依法行政等等，再加上多元民主的文化，事實上，可以讓總統的權力受到限制。現在問題在於總統的決策不透明，形成一人決策。未來如果能讓總統的直接民主正當性，結合集體智慧的機制，這應該是最符合我國現行憲政發展的需要。而我所提到集體智慧的機制就是由總統主持國務會議，或是由總統主持行政院院會，這是第一點。 因此，內閣制的選擇就是在現行憲政發展的方向中必須要忍痛割捨的，也許要等到所謂的國家統一之後再來說，至少當下台灣政治上的發展需要一個直選的總統，以及一個權責相符，以總統為中心的制度設計。 有關官員由立法委員兼任的問題，我認為這個問題必須慎重思考，因為台灣的政治、選舉文化，大家都非常清楚，再加上現在因為實施單一選區兩票制，我們可以看到此次各政黨的黨內初選，在地方服務很好的市議員都非常容易出線，那是因為地方選民非常喜歡服務績效好的國會議員，如果這種地方服務型的政治文化帶到國家中央政府的決策，那麼我們很擔心當未來國會主張聯立制，或是降低政黨分配不分區的門檻，導致未來國會比現在更加多元化或零碎化，也就是未來國會的政黨會增加，此時會增加內閣組成上「少數勒索」的可能性，也會增加內閣形成過半的困難。所以，這個時候讓民選總統有比較多的空間，在尊重國會多數之下，促成穩定的政府組成，我想這是必要的。 方才有先進提到2000年政黨輪替之後，民主進步黨的陳水扁面臨少數政府的情形，我想在民主轉型的過程中，我們需要付出一些教訓或代價，當時的代價是──如果這個政府未能獲得國會多數的尊重或支持時，國會給予的權力或預算就會比較吝惜，而政府的施政就會受到影響。所以就算沒有閣揆同意權的機制，但為了得到國會的支持，總統在任命閣揆或是在政府組成的過程中，也要考慮到國會多數的情況。 當初〈憲法〉在第四次修憲時，我們可以看到國民黨針對〈憲法〉的修正提案中提到雖然取消閣揆同意權，但是總統在任命行政院院長時仍然必須尊重國會多數。2000年是我國第一次政黨輪替及民主轉型所面臨的狀況，那是一種特例，並不是未來憲政的常態。我們在過去的歷史經驗中得到一個教訓，也就是說，一方面避免少數政治勒索的情況；另一方面總統必須有集體智慧來考慮到如何組成一個穩定的政府。這時候，避免少數勒索的方式就是不要再恢復閣揆同意權，但是要讓國會有更完整的權力，包括監察權的廢除、讓國會有完整的調查權等等，有完整權力的國會，就會使得總統在組成政府的過程中必須顧及或尊重國會多數。當初無論是中國國民黨或民進黨都宣稱我們的制度是參考法國的半總統制，如此一來，也會讓我國現行的制度更加貼近法國半總統制的精神，這也許是我們在目前的狀況下付出最小政治成本代價的修憲方案。也就是說，在現行制度下，如何讓我們的制度更符合半總統制的精神，這樣來看，回到1997年第四次修憲的精神，或許閣揆同意權並不是那麼重要。謹作以上補充。謝謝。<div></div><div> </div><div> 曾建元國立臺灣大學國家發展研究所法學博士中華大學行政管理學系副教授國立臺灣大學國家發展研究所兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員   </div>